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借力传统文化 构建“三治融合”乡村治理体系

发稿时间:2019-08-29 13:54:54?? 来源:人民论坛网?? 作者:陈兵

?????? 党的十九大提出了乡村振兴的时代任务。健全和完善以自治、法治、德治相融合的乡村治理体系,是乡村振兴的重要保障。如何从传统中寻找力量,以史为鉴,沟通传统与现实,构筑适宜国情乡情的乡村治理体系和方法,是当下学者和治理者面临的时代课题。

  重拾乡约

  在我国传统社会的乡村治理中,乡规民约发挥着重要作用。成文乡约始于宋,其最初不是官府颁布的法令或敕条,而是乡民自愿完成的 “约定”。乡约的出现,开启了我国乡村社会自治的历史,对维护乡里秩序、化解乡里纠纷、促进乡风醇化、教化乡民自我调节、推动乡村有效治理作出了历史贡献。

  乡约作为基层自律和自治的产物和规范依据,虽不同于国家律法,但与律法并不冲突。它填补了律法达不到的公共领域和私人空间,可以解释为百姓自发对乡里秩序的一种追求,并与皇权所要求的正统宗法和礼义伦理不谋而合。乡约经过明清官方认可,与当时律法作用相似,作为一种成文规范,调整乡里关系,维护乡民“教化自觉、礼仪自律、救扶自发”等自治行为,构成了当时乡村治理的重要制度基础和文化共识,具有不可忽略的自治价值、德治价值及规范价值。

  当前是我国实施乡村振兴战略的历史机遇期,也是解决“三农”问题的转折期——“三农”问题从未得到如当下这般的重视和关键投入。乡约既是一种道德教化,也是一种规范文本,更体现为一种治理范式,它所蕴含的治理理念、作用机理以及彰显的多元价值,为当前健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系提供了历史养分、文化基础及制度参照,为推进自治与共治的融合,立足文化自觉与价值重塑上的德法同行提供了可能。

  2018年中央1号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出“发挥自治章程、村规民约的积极作用”,为乡村振兴和农村治理建立健全有效的自治机制。这无疑为乡村自治和村民自治在新时代的创新发展提供了历史机遇,指出了行动方向。村规民约的自治价值应受到更多重视。

  村民自治在我国的实践历程

  历史上,乡村自治与村民自治在逻辑上和实践中有着密不可分的关联。乡村自治主要来源于传统社会“皇权止于县政”的行政组织架构,国家行政治理的触角落不到乡以下,乡级及以下采用自治,即乡村自治。在我国传统社会,皇权与绅权并行,自治主要是指乡绅自治或士绅自治,主要实践场域是皇权不及之乡里及以下。乡约则为这一自治实践的开展提供了基础和保障。

  新中国成立至改革开放前,我国乡村治理的主要模式是国家主导的“政社合一”,这一时期农村自治组织基本处于“真空”状态。1982年制定的《中华人民共和国宪法》第一百一十一条明确指出“城市和农村按居民地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。……居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定”。这为农村基层组织——村民委员会的设立及权限提供了宪法依据,同时也为村民自治提供了空间与可能,至此翻开了改革开放后农村基层治理的新篇章。

  村民自治主要指上世纪八十年代以来中国特色社会主义在农村建设和乡村治理中展开的具体实践,主要涵盖两方面:一是空间,即村社;二是主体,即村民。村民自治的涵义为以村为单位,以村民为主体,以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为主要内容,以“自我管理、自我教育、自我服务”为主要目标的农村基层民主政治。

  村民自治在我国的推行,是先基层实践,后理论建构。我国第一个村民委员会1980年在广西宜州市合寨村成立,85位村民自发组织选举村干部,成立村民委员会,订立“村规民约”,被称为中国村民自治第一村。1987年11月24日第六届全国人民代表大会常务委员会第23次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》(简称《组织法(试行)》),于1988年10月1日正式实施。《组织法(试行)》的颁行,标志着村民自治作为一种群众自治与直接民主相结合的新型制度在正式制度层面的重大进步,村民自治自此步入“组织法时代”。这一阶段主要强调的是“自我管理、自我教育、自我服务”的基本职能,明确了村民自治机构的职能为“办理本村的公共事业和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。1998年,党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》进一步指出“扩大农村基层民主,实行村民自治”,在原有“三个自我”的基础上,提出了“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的“四个民主”要求。自此村民自治的核心内容和运作机理得到明确界定。

  步入新世纪,村民自治迎来了进一步发展。2006年,《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》针对农村治理作出部署,推进乡政机构改革,国家行政权力进一步退出农村,自治进入新时期。2010年修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》对选举工作、罢免程序、民主管理制度、民主议事制度、民主监督制度等作了修改,完善了村民实行自治的具体操作规范。至此,村民自治在我国的运行步入了科学立法、规范实践的新时代。

  纵观改革开放以来村民自治在我国的实践历程,可以发现,作为自治核心内容的“三个自我”和“四个民主”都强调了以“村民”为主体,以“村社”为空间,注重教育和服务功能,提倡村民参与,公开透明行使自治权力,分享自治价值,并在此基础上制定“村规民约”等成文规范。譬如,2004年浙江新昌县儒岙镇石磁村创制的“乡村典章”,内容包含村级组织的职能范围、财务管理、村务决策、村务公开等,遵循了“还权于民”的理念,这一“典章”从具体规则到一般原则都类似传统社会的乡约,在消解农村矛盾方面起到了积极作用。再如,2005年山东省潍坊市坊子区创新实践“村级事务契约化管理”,通过合同、协议、纪要等书面形式,把村级事务,特别是易引发矛盾纠纷和不稳定问题的事项依规固定下来,明确权责义的具体内容,以契约形式明定了村委、村干部与村民之间的规范化操作规程,形成监督共识,这与传统乡约中的纠纷解决方式类似。

  比较当前“村民自治”模式下创制并实践的各类“村规民约”或地方章程,与传统社会乡村自治中的各类乡约,在主体上均以村民或乡民为核心;在内容上无论是“三个自我”还是“四个民主”,都近似于传统乡约的教化与规范内容,“德业相劝、过失相规、礼俗相交、患难相恤”,两者具有基于共同的历史文化传统和价值追求而形成的天然的历史连接,即通过“自主、自觉、自助”实现自治,达到去科层化、去中心行政化之目标。当然,现代语境下“村民自治”的价值目标和模式设定所发生和运行的场景已经发生了质的变化——社会主义市场经济和民主政治从根本上有别于传统社会的封建农耕经济和宗法等级秩序。故此,在重拾传统乡约价值之际,必须抱持批判、审慎的借鉴态度,合理吸收乡约在自治、德治及规范价值上的积极因素,克服其历史局限性,深度挖掘乡约形成的文化共识与制度共识,强化在法治语境下的自治与德治功能之实现。

  自治与共治

  乡村治理,正在从基层政府管理与体制内的村民自治相结合的“乡政村治”,走向政府、农村自治组织、村民等多元主体共同参与的共治模式。在一定程度上讲,无论是哪种形式的自治都分担着国家治理的相当一部分成本,补充着国家治理的不足。如前述,乡约在传统社会的漫长演进中,经历了由自觉自发行为到中央推动施行的转化,在这一过程中与国家治理的共生处理得比较妥当。故此,乡约设计范畴与施行边界值得重新审视,突破时空界限、发掘自治边界与共治框架的配置规律,有助于从自治走向共治的落实落地。

  首先,乡约中有关互助救扶的设计,有助于推动村社救济建立,培育和发扬邻里关怀文化。譬如,宋代《吕氏乡约》约定了多项救扶职能,提出在乡民遇到所列举的困境时,同乡入约者有责任告知在入约范畴以内的其他人一起给予救助,即使不相熟也要给予相当的帮助。此救扶制度是依靠自治完成的互助机制,是一种典型的村社群体力量的集合。近年来党和政府“以民为本”的执政理念不断落地落实,精准扶贫救助取得良好效果。然而,就现实言,农村救扶不能完全依赖政府,尤其是在突发或者紧急情况下想要政府给予及时扶助并不现实。故此,有必要使乡里及时承担同乡同村的困难救助,推进乡民互助互救,以弥补公力救济之不足。2018年中央1号文件中明确指出要“大力培育服务性、公益性、互助性农村社会组织”,提倡村民合作实现基本公共服务的均等化。可见,大力发展乡约典章或村规民约等契约式的自治互助体制,在国家法律和公权救助不足的情势下,鼓励村委会、农村合作社、村民等多元主体参与乡里救助,可使各方救济力量协调互补,良性运转。

  其次,构建乡村决议自治,推行共议制度和乡贤议事。这与当下村民自治中主要的“三个自治”和“四个民主”的基本目标和实现路径大体相似,其核心在于使村民全程参与村社事务,做到权责清楚、分工简明。传统社会中乡约的推行,始终坚持选举德高望重的乡贤,以共同议事的方式解决“乡之礼仪规俗之事”。今天,市场化和城镇化的深度发展给农村社会带来了多重冲击,青壮年流动性大,乡村现有的常住人口与传统社会已经大不相同,留守家庭和空巢老人现象较为普遍,乡村人口数量逐年降低。与此同时,城市社会的多元价值不断涌入乡村,乡村文化面对各种新鲜事物的冲击容易走偏甚或迷失。故此,应充分发挥现今乡村中德才兼备、有较高声望人士的聚合力和影响力,恢复“乡贤”人士共议习惯,协助当地基层组织实行村民自治。事实上,现在湘北湘南山区的乡村依然保持这类风俗习惯,村里自发将愿意出面的德高望重的老者们组织在一起,决定村里诸如丧事每户均摊多少碗筷、年节是否举行舞龙队表演等传统乡俗活动。客观而言,乡贤共同议事,对于基层治理能起到有效补充,使村民自治充满活力,更具实效。

  自觉与共识

  乡土文化与乡土情感的共生共建,乡约德治价值的存在,是促进乡风文明建设、实现乡村振兴的重要保障。传统乡约的创制和运行原本就是基于乡土文化的共生性而展开,它成形在一个个区域很小的乡村里,潜移默化地受当地风俗习惯的浸染熏陶,拥有深厚的文化根源。每个村落都有印刻自己地域烙印的地方性知识,在当地生存的人们共享同一文化,其价值基准和行为方式天然地具有趋同性。这种地方性文化的共生共享使得生活在同一文化下的个体本能地习得符合当地习惯的生存模式。在这一模式中,有地方风俗、民族习惯、历代经验,等等。如果能对这种文化共生予以深度挖掘,并依托乡村振兴战略加以正向引导,无疑有助于对乡约价值的时代续新,促进传统乡村自治向当代村民自治的平顺转型。

  当前乡村德治振兴,需要外在力量的推动,更需要内生文化的彰显。只有重拾文明乡风,重建岁月乡愁,重塑文化共生,才能自发地产生由内而外的正向集合力量,形成文化自觉。文化自觉是乡村自治的认知基础,对推动乡村德治的实现不可或缺。在传统乡约时代,最早出现的约条之一就规定了定期聚会,可以在聚会上行赏罚、习礼仪、传文化,挖掘和传承本乡本土的历史资源。当下结合新时代乡村振兴的战略部署,创新乡风文明建设,聚焦乡村文化挖掘,引导乡民积极寻找失落的文化脉络,有助于发挥乡土文化在凝聚人心、教化民众、淳化民风中的作用,通过提高文明自觉,促进乡村善治。

  德治与法治

  自党的十八大四中全会以来,全面推进依法治国、建设法治中国成为时代主题。党的十九大更是明确提出乡村振兴的基本路径和方式,健全自治、法治、德治相结合的多元共治的新农村秩序。在这一过程中,自治是基础与目标,法治是方式与保障,德治是动力与愿景,三者相互融合,构筑新时代乡村治理的稳定架构和可靠路径,其中法治成为了连接自治和德治的关键。当下实施村民自治,鼓励在自治中实现乡风文明、乡情醇美、乡社和谐,实现乡民的文化自觉与道德自律,建立符合我国历史发展规律的乡治模式,需要从传统中寻求回应时代需求的方法和进路。

  乡约作为我国传统社会乡村治理的重要组成部分,其所蕴含的自治价值、德治价值及规范价值,以及相关制度安排值得高度重视。尤其是在传统的以宗族血缘为纽带的农村社会逐渐改变、乡村的熟人结构变成了半熟人结构、文化共性不断受到挑战的现实下——这并不代表传统全部消亡了,原生的村社关系依然存在,人情观念依旧构成乡村生活的一部分——关注传统价值与现代价值的沟通,从传统中寻找依旧影响着当下社会运行的价值观念并重塑其时代性就显得特别重要,这也是有效消解传统与现实之间冲突的方法。

  乡约的核心价值在于通过自治和德治构筑一种规范秩序,并依靠这一构筑于“教化”和“规过”职能上的乡内规范来实现自治与德治。可以说,虽然乡约强调德性与教化的作用,注重运用习惯风俗、纲常伦理等礼仪来约束入约者,但是基于“入约共生”与“出约放逐”所带来的内部秩序与外部压力,客观上形成了乡约对整个乡社范围内的规范价值和规范效果,强化了入约者的自律和入约者之间的监督,无形中构筑了一种强制性,利于乡约在整个乡社范围内的推行和遵守。特别是在明清时期,官方权力的介入,导致乡约的设计及其内容发生了变化,从之前的讲读伦理道德,演变为诵读圣谕,从一种自觉自发入约,发展为官方积极推动推广,其规范性和强制性凸显。申言之,乡约在传统社会时期的规范价值是一个不断得以彰显的过程。鉴于此,在新时代乡村振兴的过程中,特别是党和国家高度重视法治在治国理政中的基础性地位之际,将乡约在乡村治理中的规范价值与法治在乡村治理中的规范性功能良好衔接,无疑将有助于从传统文化中寻找改革创新的基础,以便于乡民以更易接受的方式建立自治体系,真正实现新时代乡村治理的现代化、本土化及法治化。寄望借助传统社会乡约治理的形式与蕴意,构建当下乡村治理过程中自治、德治及法治的融合创新,不仅要“送法下乡”,更重要是“德法同行”,挖掘和恢复传统乡村治理中的自治与德治价值,从内及外,由下至上,多元力量共同参与新时代乡村治理事业,切实有效推进自治、法治、德治相结合相融合。■